Modele zarządzania w organizacjach publicznych ulegały zmianie w odpowiedzi na wyzwania stawiane przed sektorem publicznym. Wyzwania te uruchamiały procesy reformowania zarządzania publicznego i przynosiły nowe zadania dla administracji publicznej. W procesie rozwoju zarządzania publicznego wyodrębniono następujące modele:
- Model biurokratyczny (Public Administration – PA)
- Nowe zarządzanie publiczne (New Public Management – NPM)
- Różnice PA i NPM
- Minusy modelu NPM
- Współrządzenie publiczne (Public Governance – PG)
Model biurokratyczny (Public Administration – PA)
Za wzorcowy model biurokratyczny uważa się tzw. model weberowski, nazywany też jako model idealnej biurokracji. Przewyższa on inne formy organizacyjne pod względem precyzji działania, stabilności, ścisłej dyscypliny i lojalności. Model weberowski, z punktu widzenia zwierzchników organizacji, zapewnia najwyższy stopień przewidywalności wyników oraz gwarantuje wysoki poziom efektywności. Zdaniem M. Webera o racjonalności organizacji przesądzają wydzielone prawnie obszary kompetencji, w których ciągłość organizacyjna i kierowanie opierają się na bezosobowych, pisanych dokumentach, a także na ludziach, którzy przestrzegają istniejących przepisów.
Ważną rolę odgrywa w tym hierarchia wymuszająca posłuszeństwo podwładnych. W modelu hierarchicznym ważną funkcję pełni kontrola – niższe szczeble w strukturze organizacyjnej urzędu są kontrolowane przez wyższe. Władza urzędników wynika z zajmowanego przez nich stanowiska w hierarchii służbowej. To ono jest zasadniczym, często jedynym źródłem dochodów urzędników. Ich role organizacyjne są dopasowane do realizacji podstawowych funkcji systemu instytucjonalnego oraz zapewniają mu względną trwałość.
W modelu weberowskim kwalifikacje pracownika stanowią podstawowy warunek jego zatrudnienia i awansu zawodowego. Solidne wypełnianie obowiązków zapewnia awans oraz karierę.
O ile Weber zajmował się organizacjami administracyjnymi, to F. W. Taylor badał organizacje przemysłowe. Ten ostatni, próbując uczynić fabrykę bardziej efektywną zarówno pod względem organizacyjnym, jak i ekonomicznym dochodził do podobnych wniosków, co Weber. Obaj postrzegali organizacje formalne jako wcielenie racjonalności, którą można zwiększać poprzez traktowanie ludzi i samych organizacji jak maszyny. Jak model taylorowski w organizacjach gospodarczych, tak model weberowski w administracji publicznej z czasem stawał się przestarzały i w coraz mniejszym stopniu przystawał do istniejącej rzeczywistości.
Obecnie mamy nowy model zarządzania publicznego
Nowe zarządzanie publiczne (New Public Management – NPM)
Szybki wzrost gospodarczy, jaki realizowano w krajach gospodarki rynkowej po II wojnie światowej, przyczynił się niewątpliwie do ukształtowania się nowego modelu zarządzania w sektorze publicznym, który powszechnie jest nazywany nowym zarządzaniem publicznym. Jest to model administrowania publicznego, wykorzystujący szeroko zasady gospodarki rynkowej, dlatego można spotkać w literaturze takie jego określenia, jak: menedżeryzm, rynkowa administracja publiczna, menedżeryzm publiczny itp. Nie chodzi tu o pełne urynkowienie sektora publicznego, ale o stopniową adaptację podejścia menedżerskiego do zarządzania w sektorze publicznym.
Do typowych cech modelu można zaliczyć profesjonalizację zarządzania w sektorze publicznym. Niezbędne jest do tego nie tylko odpowiednie przygotowanie menedżerów, lecz przede wszystkim wytworzenie warunków dla efektywnego zarządzania, wyrażających się w jasnym podziale zadań i odpowiedzialności oraz przekazywaniu uprawnień do swobodnego podejmowania decyzji. W modelu tym, w odróżnieniu od poprzedniego, odchodzi się od kontroli zgodności realizowanych działań z obowiązującymi procedurami, na rzecz kontroli osiąganych rezultatów. Znajduje to zastosowanie m.in. w procesie zarządzania personelem, gdzie wysokość wynagrodzeń jest powiązana z rezultatami pracy. NPM zaleca podział dużych organizacji publicznych na mniejsze jednostki organizacyjne, z oddzielnym finansowaniem, pogrupowanie ich według pełnionych funkcji lub świadczonych usług. Powinny one być bardziej operatywne zarówno w relacjach wewnętrznych, jak i na zewnętrz oraz współpracować na zasadach komercyjnych. W modelu tym kładzie się nacisk na zwiększanie konkurencji w sektorze publicznym. Ma to się przejawiać m.in. w zawieraniu kontraktów terminowych i wprowadzaniu obowiązkowych procedur zamówień publicznych, czyli przetargów na dostarczanie dóbr i usług dla sektora publicznego. Wszystko to powinno prowadzić do obniżenia kosztów oraz podniesienia jakości usług publicznych.
W modelu tym eksponowana jest potrzeba wykorzystywania w sektorze publicznym sprawdzonych narzędzi zarządzania z sektora prywatnego. Może to polegać na wprowadzaniu bardziej elastycznych metod działania, zwłaszcza przy zatrudnianiu i wynagradzaniu pracowników. Postuluje się również podejmowanie działań zorientowanych na kreowanie pozytywnego wizerunku organizacji publicznych w społeczeństwie, co wymaga zintegrowanego komunikowania się ze społeczeństwem. Inną cechą tego modelu jest bardziej efektywne wykorzystywanie zasobów organizacji. Szczególnie preferowany jest wzrost racjonalności podejmowanych działań, co pozwoli na osiągnięcie zaplanowanych celów przy niższych kosztach.
Model NPM jest uznawany, przynajmniej w pewnym zakresie, za rynkowy model zarządzania publicznego. Jego zakres jest zróżnicowany w poszczególnych krajach, zaś poczynione obserwacje pozwalają na sformułowanie ogólnej tezy, że im bardziej jest w nich rozwinięta gospodarka rynkowa, tym więcej metod i technik rynkowych można wykorzystać w sektorze użyteczności publicznej.
Coraz szerzej wykorzystywane są elementy konkurencji, chociaż trzeba przyznać, że nie wszędzie się ona sprawdza, dlatego zmiany w tym sektorze rozpoczynane są często od testowania rozwiązań rynkowych i jeśli zdadzą egzamin, to przyjmuje się je za obowiązującą regułę.
Różnice PA i NPM
Powyższe rozważania wskazują wyraźnie na istotne różnice między NPM a modelem biurokratycznym. Najważniejsza z nich to obecność zasad gospodarki rynkowej w NPM oraz ich brak w modelu biurokratycznym. Głębokie zmiany widać również w sposobie finansowania oraz orientacji na wyniki. Tradycyjnie organizacje sektora publicznego nie musiały zajmować się pozyskiwaniem zewnętrznych środków na swoją działalność. Miały zagwarantowany budżet, adekwatny do powierzonych zadań. Model NPM odpowiada sytuacji, w której zasoby będące do dyspozycji organizacji publicznych są niedostateczne, szczególnie w stosunku do potrzeb, które rosną w sposób lawinowy, więc muszą być one wykorzystywane bardziej racjonalnie.
W modelu NPM organizacje publiczne powinny mieć jasno określone cele swojej działalności, podczas gdy w organizacjach tradycyjnych cele takie nie były formułowane bądź były, ale w sposób ogólny.
Podsumowując tę część rozważań, można stwierdzić, że prezentowane wyżej zmiany w zarządzaniu publicznym przyniosły wzrost elastyczności w działalności organizacji publicznych, co zaowocowało lepszym ich dostosowaniem do potrzeb obywateli. Umożliwiły również poprawę efektywności prowadzonych działań, do czego przyczyniły się w znacznym stopniu procesy decentralizacji oraz pobudzanie konkurencji między usługodawcami. Funkcjonowanie organizacji publicznych na rynku wymagało większej ich otwartości, gromadzenia informacji o innych użytkownikach rynku, ich przetwarzania i wykorzystywania w bieżącej działalności. Te i inne zmiany należy więc ocenić bardzo pozytywnie, ponieważ przybliżyły sektor publiczny do bardziej efektywnego sektora prywatnego.
Sektor publiczny stał się bardziej efektywny
Minusy modelu NPM
Model NPM, choć zyskał dużą popularność i uznanie, to wraz ze zmianami otoczenia organizacji publicznych pojawiły się głosy uzasadnionej krytyki. Zwracano m.in. uwagę, że wykorzystywanie mechanizmów rynkowych przynosiło co prawda zwiększenie sprawności organizacji publicznych oraz redukcję kosztów ich działalności, ale nie zawsze prowadziło do poprawy efektywności organizacyjnej, rozumianej jako zdolność do zaspakajania potrzeb społecznych. Wśród wad NPM wymienia się też występowanie nierówności w dostępie do usług publicznych. Może to stanowić rezultat zróżnicowanej jakości takich usług, będący efektem ich dekoncentracji. Krytyka NPM dotyczy także zasobów kadrowych administracji publicznej. Zauważono, że adaptacja zasad zarządzania personelem z sektora prywatnego do administracji publicznej może wpływać na morale pracowników administracji, którzy traktują swoją pracę jako służbę.
Bodźce materialne mogą okazać się niewystarczające. Szczególnie może to dotyczyć pracowników funkcyjnych wyższego szczebla, którzy mogą przyrównywać swoje zarobki do tych z sektora prywatnego i w rezultacie odchodzić z sektora publicznego. Ponadto autorzy wskazują, że nie zawsze mechanizmy rynkowe są odpowiednie dla sektora publicznego. Mechanizmy rynkowe mogą prowadzić także do wzrostu postaw roszczeniowych obywateli. Istnieje obawa, że będą się oni stawać bardziej konsumentami niż obywatelami. Przestaną się dla nich liczyć wartości dobra wspólnego czy zanikać będą postawy obywatelskie. Wymienione niedoskonałości NPM sprawiły, że w kolejnych latach zyskiwał popularność nowy model zarządzania publicznego nazywany współrządzeniem publicznym.
Współrządzenie publiczne (Public Governance – PG)
Dynamiczne otoczenie organizacji publicznych wywiera na nie coraz większy wpływ. Dla podnoszenia efektywności organizacje te muszą coraz bardziej otwierać się na interakcje z podmiotami zewnętrznymi. Muszą nauczyć się zarządzania relacjami z partnerami publicznymi, społecznymi i prywatnymi, dążąc do wykorzystywania posiadanych przez nie zasobów na rzecz społeczeństwa. Podmioty te mają jakiś wpływ na rozwój miasta czy regionu, zaś władza terytorialna może aktywnie wykorzystywać potencjał tych podmiotów na rzecz rozwoju całego obszaru (strategie mobilizowania). Takie spojrzenie na organizację, szczególnie zaś na jej otwartość i potrzebę współdziałania, stanowi kluczowy element modelu Public Governance.
W ramach modelu PG formułuje się nowe zadania dla administracji publicznej, która w coraz większym stopniu zaczyna dostrzegać mieszkańca, obywatela, przedsiębiorcę, czyli te podmioty, do służenia którym została powołana, których interesy reprezentuje i o których dobro powinna dbać. Wśród jej zasadniczych celów wymienić można: rozwój kapitału społecznego, budowę społeczeństwa obywatelskiego czy szerokie zaangażowanie społeczeństwa w przygotowywanie strategii rozwoju, a następnie w jej wdrażanie.
Koncepcja ta sprzyja nawiązywaniu współpracy ośrodków władzy z interesariuszami oraz zarządzaniu sieciami. Elementy koncepcji governance znaleźć można na różnych szczeblach zarządzania publicznego (szczebel międzynarodowy, krajowy, regionalny i lokalny). Dotychczasowe doświadczenia wskazują na szerokie możliwości stosowania koncepcji governance na szczeblu samorządów terytorialnych. Wydaje się, że miasto jest idealnym obszarem wykorzystywania tej koncepcji.
Na podstawie opracowania dr hab. Wawrzyńca Rudolfa, Prof. UŁ