Dokonujące się w ostatnich dekadach zmiany w otoczeniu organizacji publicznych wpłynęły w zasadniczym stopniu na zmiany w sposobach ich zarządzania. Biurokratyczny model administracji publicznej okazał się mało efektywny, stąd pojawiły się naciski na jego reformowanie. Wskazywano na potrzebę bardziej korzystnego wydawania środków publicznych, na potrzebę poprawy jakości usług publicznych oraz na potrzebę zwiększania skuteczności działań organizacji publicznych. Zaczęto zwracać uwagę na od lat funkcjonujący w sektorze prywatnym, model menedżerski i podjęto próby jego adaptacji do sektora publicznego. Oczekiwano, że reforma zarządzania publicznego, polegająca na adaptacji metod i technik zarządzania wykorzystywanych w sektorze prywatnym, przyniesie poprawę efektywności realizowanych zadań publicznych.
- Czynniki związane z otoczeniem organizacji
- Relacje między organizacją i jej otoczeniem
- Role w organizacji, jej struktury i procesy
Zdania na temat takiego reformowania systemu zarządzania publicznego były jednak podzielone i część autorów wskazywała na liczne różnice między sektorem publicznym i prywatnym, które ograniczają efektywność rozwiązań adaptowanych z biznesu. Poniższa prezentacja tych różnic pozwoli lepiej zrozumieć napotykane trudności przy adaptacji rozwiązań rynkowych do sektora publicznego. Różnice te zostaną omówione w podziale na trzy następujące obszary: czynniki związane z otoczeniem organizacji, relacje między organizacją i jej otoczeniem, a także role w organizacji, jej struktury i procesy.
Czynniki związane z otoczeniem organizacji
Podstawowe w tym obszarze różnice polegają na tym, że dobra wytwarzane w sektorze publicznym często nie uczestniczą w grze rynkowej oraz że wysokość wydatkowanych tam środków finansowych jest zależna od dostępności funduszy publicznych. W konsekwencji tych różnic menedżerowie publiczni nie są odpowiednio motywowani do podejmowania działań na rzecz redukcji kosztów czy zwiększania efektywności prowadzonych działań. Dodatkowo, charakteryzuje ich mniejsza efektywność alokacji środków (mniejsza potrzeba brania pod uwagę preferencji klientów – mieszkańców, turystów, przedsiębiorców, studentów…), czy potrzeba dostosowywania podaży do popytu. Niższa efektywność menedżerów publicznych wynika również z tego, że wykorzystują mniej rynkowych wskaźników czy innych informacji w procesie podejmowania decyzji.
Inna różnica polega na sprawowaniu zewnętrznej kontroli przez organy władzy. W sektorze publicznym istnieją skomplikowane, rygorystyczne wymogi formalno-prawne, nakładane na menedżerów publicznych. Podlegają oni nadzorowi ze strony organów stanowiących (np. rada miejska) i wykonawczych (np. prezydent miasta) władzy publicznej oraz agencji nadzorujących i kontrolnych. Menedżerowie publiczni posiadają mniejszą autonomię w podejmowaniu decyzji ze względu na większe ograniczenia, a także skomplikowane procedury zarządcze. Dodatkową różnicę stanowi fakt, że menedżerowie publiczni działają pod nadzorem niekiedy kilku różnych organów, co zdecydowanie utrudnia im pracę i rozmywa odpowiedzialność.
Wskazać należy również na obecność w sektorze publicznym zewnętrznych nacisków o charakterze politycznym. Wynika to z większej różnorodności i intensywności zewnętrznych, często nieformalnych, wpływów politycznych na podejmowane decyzje. Wymienić tu można lokalne układy polityczne, lobbing grup interesu, wpływ opinii publicznej, a także presję ze strony wyborców. Jednocześnie menedżerowie publiczni niekiedy potrzebują poparcia ze strony władz samorządowych, radnych czy grup wyborców dla akceptacji podejmowanych działań, czy dla pozyskiwania zewnętrznych funduszy.
Wsparcie menedżerów publicznych przez władze publiczne bywa bardzo potrzebne
Relacje między organizacją i jej otoczeniem
Organizacje publiczne oraz ich menedżerowie są często angażowani w wytwarzanie dóbr publicznych, luźno związanych z ich działalnością, absorbując czas przy bardzo ograniczonych efektach, często takich, którymi nie są zainteresowane organizacje prywatne. W odróżnieniu od sektora prywatnego, władze publiczne mają niekiedy uprawnienia do działań wymuszających czy monopolistycznych. Dysponują unikalnymi środkami przymusu i sankcji, często są też jedynym dostarczycielem pewnych dóbr i usług. Partycypacja w konsumpcji i finansowaniu działań inicjowanych przez władze może mieć bowiem charakter obowiązkowy.
Menedżerowie publiczni działają zwykle pod większą publiczną kontrolą ze strony mediów, grup interesu czy organów nadzorujących niż menedżerowie z sektora prywatnego. Większe są również oczekiwania społeczne w stosunku do menedżerów publicznych w takich kwestiach, jak: sprawiedliwość, wrażliwość, uczciwość, otwartość czy odpowiedzialność. W sektorze publicznym działania władz mają zwykle szerszy zakres oddziaływania niż w sektorze prywatnym i większe znaczenie symboliczne. Wynika to w dużej mierze z potrzeby kierowania się w swoim postępowaniu kryterium interesu publicznego.
W krajach o stabilnej demokracji można zauważyć, że w ostatnich latach relacje podmiotów sektora publicznego z obywatelami czy mieszkańcami zostały wzmocnione. Ewolucja zarządzania publicznego w kierunku relacyjnym typowych instytucji demokratycznych, pozwalających na utrzymywanie tych relacji i wywieranie wpływu na procesy rządzenia czy świadczenia usług publicznych, pojawiły się dobrowolne instytucje poszerzające partycypację obywateli czy mieszkańców. Należy w tym kontekście podkreślić, że w sektorze przedsiębiorstw analogiczne relacje z klientami są od dawna rozwijane m.in. w ramach koncepcji marketingu relacji, marketingu społecznego czy szerszej koncepcji ekonomii społecznej.
Relacje z klientami są niezwykle ważne
Role w organizacji, jej struktury i procesy
W obszarze tym na podkreślenie zasługują istotne różnice przy formułowaniu i realizacji celów. Jeśli w sektorze prywatnym cele są na ogół jednoznaczne i precyzyjnie zdefiniowane, to w sektorze publicznym są one często rozmyte, wielorakie bądź ogólne. Wymieńmy tu przykładowo takie cele, jak: podnoszenie bezpieczeństwa publicznego, ochrona środowiska, wyższy standard życia, otwartość, sprawiedliwość, równość społeczna itp. Zwykle trudno ocenić realizację takich celów oraz sformułować precyzyjne kryteria ich oceny. Różnorodność celów zwiększa prawdopodobieństwo, że cele te będą ze sobą sprzeczne i mogą prowadzić do konfliktów bądź do rozwiązań kompromisowych. Trudno bowiem pogodzić takie cele, jak: efektywność i nadmierna publiczna kontrola, efektywność ze sprawiedliwością i równością społeczną, sprzeczne oczekiwania/żądania grup wyborców itp.
Różnice dotyczą także zachowań menedżerskich, chociaż zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym można wskazać wiele ich cech wspólnych. Menedżerów publicznych, w odróżnieniu od prywatnych, cechuje to, że: ich rola jest bardziej polityczna, są eksponowani ze względu na autorytet społeczny, odbywają więcej spotkań, są przedmiotem interwencji ze strony grup interesów oraz władz, stoją przed nimi większe wyzwania związane z zachowaniem równowagi pomiędzy wymiarem politycznym a wymiarem zarządczym. Mają oni mniejszą władzę nad swoimi podwładnymi tak ze względu na ograniczenia natury instytucjonalnej (np. systemy kadrowe służby cywilnej i pracowników samorządowych, systemy zakupów i zamówień publicznych), jak i konsekwencje sojuszy politycznych. Menedżerowie publiczni na wyższych stanowiskach niezbyt chętnie dzielą się posiadanymi uprawnieniami z podwładnymi oraz mają tendencje do ustanawiania większej liczby poziomów kontroli i zatwierdzania decyzji. Cechuje ich większa rotacja w związku z wyborami i politycznymi nadaniami. Niesie to ze sobą większą trudność we wdrażaniu przygotowanych wcześniej planów oraz rozwiązań innowacyjnych.
Menedżerowie oraz pracownicy organizacji publicznych dostrzegają słabszy związek pomiędzy wynikami swojej pracy a wynagrodzeniami, awansem zawodowym czy poczuciem bezpieczeństwa pracy niż pracownicy w sektorze prywatnym. Badania wykazały, że nie wpływa to w istotny sposób na poziom ich zaangażowania i wydajność pracy. Występuje tu bowiem efekt kompensacji innych motywów i bodźców, takich jak: potrzeba służby, motywy altruistyczne, poczucie wykonywania ważnej pracy oraz inne niematerialne czynniki motywujące pracowników publicznych. Menedżerowie i pracownicy publiczni, w porównaniu z zatrudnionymi w sektorze prywatnym, niżej oceniają bodźce materialne, wyżej cenią natomiast fakt zatrudnienia w służbie publicznej oraz poczucie wpływu na ważne decyzje dotyczące spraw publicznych. Te różnice pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym pogłębiają się na wyższych poziomach w strukturze zarządzania.
Reasumując powyższe rozważania, można ogólnie stwierdzić, że zarządzanie w sektorze publicznym i prywatnym charakteryzuje pewna specyfika, ale nie na tyle odmienna, żeby nie można było transferować między nimi doświadczeń. Różnice między analizowanymi sektorami nie są na tyle istotne, by uniemożliwić wykorzystywanie zasad zarządzania z sektora prywatnego w sektorze publicznym. Klasyczne zasady zarządzania są do pogodzenia z działalnością jednostek samorządu terytorialnego, realizujących wiele kluczowych funkcji państwa.
Na podstawie opracowania dr hab. Wawrzyńca Rudolfa, Prof UŁ