Międzynarodowa praktyka zarządzania w samorządach terytorialnych wskazuje na rosnącą rolę umiejętności kształtowania przez organizacje publiczne partnerskich relacji z podmiotami publicznymi, społecznymi i prywatnymi w procesie realizacji powierzonych im zadań. W literaturze angielskojęzycznej zjawisko takie określane jest terminem Collaborative Public Management (CPM), który można przetłumaczyć na język polski jako partnerskie zarządzanie publiczne. Koncepcja ta, która w ostatnich latach dynamicznie się rozwija, zwłaszcza w krajach wysoko rozwiniętych, eksponuje umiejętność współdziałania władzy publicznej i menedżerów publicznych z interesariuszami instytucjonalnymi, ale też z niesformalizowanymi grupami mieszkańców dla osiągnięcia stawianych przed nimi celów.
- Menedżerowie publiczni
- Dlaczego potrzebujemy partnerskiego zarządzania
- Partnerskie zarządzanie a współtworzenie
Współdziałanie oznacza podejmowanie wspólnych wysiłków, by uzyskać wspólne korzyści. Działania takie często przekraczają granice organizacji publicznej, mają charakter wielosektorowy i są prowadzone z udziałem wielu aktorów. Współdziałanie między organizacjami można potraktować jako instrument zarządzania publicznego. Jest ono oparte na wartościach powstających w wyniku współpracy. To koncepcja opisującą proces tworzenia warunków i działania w środowisku wieloorganizacyjnym, zorientowanym na rozwiązywanie problemów, których nie da się rozwiązać – bądź nie da się łatwo rozwiązać – przez pojedynczą organizację.
Menedżerowie publiczni
Część autorów twierdzi, że władza publiczna czy menedżerowie publiczni nie zawsze są głównymi aktorami w procesie współdziałania. Warto jednak podkreślić, że to podmioty publiczne pozostają odpowiedzialne za realizację publicznych zadań i to one będą z tego rozliczane, zatem ich zaangażowanie w różne formy partnerskiego współdziałania może być sposobem na wywiązanie się z tych zobowiązań. Władze samorządowe czy menedżerowie publiczni często nie sprawują kontroli nad pełnym przebiegiem określonych procesów, ale nawet wtedy są oni odpowiedzialni za ich rezultaty.
Dlaczego potrzebujemy partnerskiego zarządzania
Szukając uzasadnienia dla wzrastającej roli partnerstwa w zarządzaniu organizacjami publicznymi, warto zwrócić uwagę na dwie przyczyny. Pierwsza posiada związek ze współczesnymi przemianami społecznymi. Gdy przeanalizuje się je w ujęciu historycznym wykazują pewną prawidłowość, zgodnie z którą organizacja hierarchiczna pojawiła się i była obecna w „erze rolnictwa”, zaś biurokracja była dominującą formą organizacyjną „ery przemysłowej”.
Współcześnie, kiedy nastała „era informacji”, struktury organizacyjne stały się bardziej elastyczne i otwarte. Wzrosła liczba powiązań wewnątrz organizacji, rośnie również liczba jej relacji z otoczeniem. Współczesny etap zmiany społecznej charakteryzuje się ogromną różnorodnością, gdzie: „władza jest rozproszona, a nie scentralizowana, gdzie zadania są raczej scalane niż dzielone na części czy wyspecjalizowane, gdzie społeczeństwo na całym świecie domaga się raczej większej wolności i indywidualizmu, niż integracji”[Agranoff, McGuire 2003, s.23]. Dla wielu autorów jest to wiek sieci i współdziałania.
Druga z sygnalizowanych przyczyn sprowadza się do tego, że kwestie, przed którymi staje władza samorządowa, nie mogą być rozstrzygnięte w warunkach tradycyjnej biurokracji. Rozwiązywanie takich trudnych problemów, jak: rozwój gospodarczy, problemy społeczne, ochrona zdrowia czy klęski żywiołowe, wymaga innych mechanizmów, które są bardziej elastyczne i angażujące inne podmioty oraz zdolne do dostosowania się do konkretnej sytuacji. Są one szybsze w działaniu niż tradycyjne podmioty publiczne. Te trudne czy kłopotliwe sprawy nie mają rozwiązań prostych, ale w wielu przypadkach mają one charakter tymczasowy bądź połowiczny.
Władze samorządowe powinny szukać innych sposobów rozwiązywania trudnych problemów
Partnerskie zarządzanie a współtworzenie
Można ogólnie stwierdzić, że partnerskie zarządzanie publiczne wydaje się wyzwaniem adekwatnym do złożoności i wagi współczesnych problemów stojących przed organizacjami publicznymi, w tym zwłaszcza terytorialnymi. Chociaż koncepcja ta zyskuje popularność dopiero od niedawna, to w krajach o rozwiniętych strukturach rynkowych i ugruntowanych zasadach demokracji jest ona szeroko wykorzystywana w sektorze publicznym, chociaż różnie jest tam nazywana.
Część autorów słusznie upatruje skłonności do współdziałania, do prowadzenia szerokich dyskusji czy otwartości na kontakty zewnętrzne w uwarunkowaniach występujących w poszczególnych krajach. Mają one związek z istniejącymi tam instytucjami nieformalnymi, takimi jak tradycja, kultura, wyznania religijne, podejście do innowacji itp. W warunkach polskich mówi się, że nasze doświadczenia historyczne nie sprzyjają potrzebnemu dla współdziałania zaufaniu społecznemu, choć w wielu środowiskach lokalnych udaje się jednak zbudować przyjazny społeczny klimat.
Partnerskie zarządzanie publiczne występuje w różnych konfiguracjach. Może posiadać zarówno wymiar wertykalny, gdy podmiotami współpracy są różne szczeble władzy (szczebel centralny, regionalny, lokalny), jak i horyzontalny, gdy aktorzy publiczni np. samorząd miasta współdziałają z prywatnymi czy społecznymi.
Partnerskie zarządzanie publiczne to też współdziałanie wykraczające poza istniejące struktury, w kierunku otoczenia sieciowego. Menedżer publiczny może uczestniczyć nie tylko w zarządzaniu w ramach formalnych relacji, lecz może być równocześnie zaangażowany w różne układy kooperacyjne z innymi ośrodkami władzy publicznej, w układy międzyorganizacyjne czy międzysektorowe. Niekiedy trudno określić zasięg tego rodzaju międzyorganizacyjnej współpracy.
Czasami partnerskie zarządzanie publiczne funkcjonuje w środowisku dość sformalizowanym, kiedy ustawodawca zachęca lub nakłania organizacje do partnerskiej współpracy. Zdarza się, że formalne więzi współdziałania tworzone są w ramach określonej polityki sektorowej. Jednocześnie spotkać można dziedziny, w których zasady współpracy są ściśle określone i wynikają z ich specyfiki (obrona cywilna, ratownictwo medyczne itp.).
Jeśli chcecie dowiedzieć się więcej na temat rozwoju miast zapraszamy do zapoznania się z raportem.
Wawrzyniec Rudolf